Hi everyone,
Long time, no see. As I am sure you know, it has been a challenging and very busy period for everybody including myself. I have not updated the blog for some time as I had concentrated on other things. Anyway, hopefully, now I will be able to post more often.
In this huge post, you can find two recent op-eds of mine on the current Cyprus issue negotiations. The first one is in English while the second in Greek. Both of them analyse the agreed parameters of the elusive settlement. Enjoy (or not)!
A brief lexicon of the Cyprus issue negotiations
Here we go again. After a hiatus of more than 3 years, the negotiations for the resolution of the Cyprus issue have resumed this week. The Cypriot Bill Murray wakes up to yet another Groundhog Day. The leaders of the Greek Cypriot and the Turkish Cypriot communities together with representatives of the three Guarantor States – Greece, Turkey and the United Kingdom - meet in Geneva under the auspices of the United Nations. The aim of this informal conference is to establish whether common ground exists for a lasting solution within a foreseeable horizon. Such settlement should be based on the agreed parameters of a bicommunal, bizonal federation with political equality. So, let’s have a closer look on those terms of the lexicon of the elusive solution that have haunted the political discourse of the island for more than 40 years.
Nicosia: South of the Green Line
Federation: The 1960 constitution of the Republic of Cyprus has been characterised as a ‘functional federation’. The reason behind this characterisation is the following. The Constitution established institutions of a common State where the presence of representatives of both communities was compulsory. At the same time, it guaranteed a great deal of (non-territorial) autonomy for the two ethnic groups by setting up two separately elected communal chambers (parliaments) with exclusive legislative powers over religious, educational, cultural, and personal status matters. Given the territorial segregation of the two communities after the break of the Republic in 1963-64 and Turkey’s military intervention in 1974, it has been agreed that a reunified Cyprus should be based on a more ‘classical’ understanding of a federation. In other words, apart from the institutions of the common Cypriot State, there will also be (two) federated units where the two communities will be enjoying legislative autonomy over an extensive range of issues.
Bi-communality: Prior to the establishment of the Republic of Cyprus, the two major communities living on the island had clearly expressed their conflicting aspirations for their political and constitutional future. The Greek Cypriots were fighting for ‘Ενωσις (Enosis – unification with Greece)while the Turkish Cypriots wanted Taksim (partition). The 1960 constitution expressly forbade partition and union with any other State and asked the two communities to pursue a political project that had never been in their agendas before: independence and mutual cooperation. In that sense, bi-communality i.e. the participation of both communities on all institutions of the common State—was the meeting point of diverging political projects. It ensured that the majority Greek Cypriot population would not exercise a determining degree of power over public affairs and, consequently, on the Turkish-Cypriot community. The 1960 Constitution provided for a Greek-Cypriot President and a Turkish-Cypriot Vice-President elected by members of their communities respectively while a 7:3 formula was used for the cabinet and the parliament. Similar formulas have been used so far and are expected to be included in every settlement plan.
Bi-zonality: While bi-communality has been accepted and recognised as an inherent characteristic of the common Cypriot State, bi-zonality has been the subject of debate and controversy. The UN has defined the term as follows. In the reunified federal Cypriot State, there will be two constituent states – one Greek-Cypriot and one Turkish-Cypriot. Each constituent state will be administered by the respective community which ‘would be guaranteed a clear majority of the population and of land ownership in the area’. Given that more than 75 per cent of the private owned land in northern Cyprus belong to Greek Cypriots, it is unavoidable that the owners of property affected by the current status quo would not enjoy an absolute right to reinstatement. Thus, a possible restitution scheme will combine reinstatement for some dispossessed owners, exchange and/or compensation for some others. And even those Greek Cypriots whose property rights will be reinstated, they might be living under Turkish Cypriot administration. At the same time, the requirement to preserve a clear majority of the population and of land ownership in the two constituent States means that there will be some limitations in the exercise of certain rights and freedoms (enshrined in EU law as well) such as the right to free movement and the right of property. This is the reason why the Annan Plan included certain derogations from EU law.
Political Equality: Lately, the debate in Cyprus has been about the divergent interpretations of the two communities on ‘political equality’. The UN has clearly explained that although ‘political equality does not mean equal numerical participation in all federal government branches it should be reflected in various ways’ including the effective participation of both communities in all organs and decisions of the federal government; the requirement that the federal constitution could be amended only with the consent of both communities; in safeguards that the central government will not have the power to adopt measures that harm the interests of one community; in the equality of the two constituent States.
None of those elements should be particularly controversial given that they have been part of the 1960 constitution of the common State. For instance, the Greek Cypriot President and the Turkish Cypriot Vice-President enjoyed absolute veto power over decisions by the cabinet or the legislature in the fields of foreign affairs, defence and security. In that sense, it is somehow paradoxical when some members of the Greek Cypriot negotiating team question the possibility of the Turkish Cypriots to enjoy similar powers in a reunified State.
At the same time, the recently elected leader of the Turkish Cypriot community has made clear that, according to him, the solution must be based on ‘sovereign equality’ and not just ‘political equality’. In public international law, this term describes the concept according to which every sovereign state possesses the same legal rights. In the context of the negotiations of the Cyprus issue, the use of such a term could be seen as a codification of the long-standing ambition of Turkish and Turkish Cypriot nationalists for a two-states solution.
Such fundamental divergence in the interpretation of one of the agreed parameters makes a possible settlement even more elusive. But it is not surprising. Peace negotiations always take place between “enemies” with conflicting aspirations about their political and constitutional future. The role of the negotiators is to create an agreement that bridges, but does not eradicate, their differences – at least in the short term. The task of a peace settlement is not to make the conflicting sides love each other and sing Kumbaya together. The aim is to create robust and lasting institutions, through which the enemies of the past will be constantly negotiating their common future with political tools instead of violence.
In the process of reaching such a settlement, both the Greek Cypriot and the Turkish Cypriot communities have every right to try to improve their negotiating position. In fact, their political leaders are obliged to negotiate the most favourable arrangement. What they cannot do is to pretend that there can be a common Cypriot State outside the agreed parameters that sketch what may be an acceptable compromise. The price for not reaching a mutually agreed settlement is their geographical segregation.
This article was first published on MacroPolis on 28 April 2021.
If you are interested in getting those posts, you can subscribe to our mailing list, at the bottom of this page.
Τ’ είναι πολιτική ισότητα; Τι κυριαρχική; Και τι τ’ ανάμεσό τους;
Ας υποθέσουμε ότι αύριο γινόταν ένα θαύμα. Τα τούρκικα στρατεύματα αποχωρούν από το Βορρά. Η μη διεθνώς αναγνωρισμένη Τουρκική Δημοκρατία της Βορείας Κύπρου κι οι θεσμοί της αυτοδιαλύονται. Η Τουρκοκυπριακή κοινότητα επιστρέφει και συμμετέχει στους θεσμούς της Κυπριακής Δημοκρατίας όπως ορίζεται και περιγράφεται στο Σύνταγμα του 1960. Πώς θα έμοιαζε το κοινό κράτος;
Nicosia: North of the Green Line
Επικεφαλής θα ήταν ένας Ελληνοκύπριος Πρόεδρος κι ένας Τουρκοκύπριος Αντιπρόεδρος εκλεγμένοι από τα μέλη της κοινότητας τους και μόνο. Ο Πρόεδρος θα όριζε 7 Ελληνοκύπριους Υπουργούς ενώ ο Αντιπρόεδρος 3 Τουρκοκύπριους. Πέρα από το να διορίζουν το υπουργικό συμβούλιο, οι δύο επικεφαλής θα είχαν δικαίωμα απόλυτης αρνησικυρίας (veto) για αποφάσεις του κοινού κράτους που θα σχετίζονταν με την εξωτερική πολιτική, την άμυνα και την ασφάλεια. Την ίδια στιγμή, για να ψηφιστούν νόμοι που θα ρύθμιζαν ζητήματα που άπτονται των εκλογών, της αυτοδιοίκησης και της φορολογίας θα χρειαζόταν πλειοψηφία τόσο μεταξύ των (35) Ελληνοκύπριων όσο και των (15) Τουρκοκύπριων βουλευτών στη Βουλή των Αντιπροσώπων.
Οι παραπάνω διατάξεις και ρυθμίσεις (και πολλές άλλες) μας υπενθυμίζουν ότι η πολιτική ισότητα όχι απλά με την έννοια της αποτελεσματικής συμμετοχής των δύο κοινοτήτων στα όργανα του κράτους αλλά και ως εγγύηση «συνιδιοκτησίας» των σημαντικών αποφάσεων των θεσμών της Κυπριακής Δημοκρατίας είναι αναπόσπαστο στοιχείο της συνταγματικής ζωής του κοινού κράτους. Με αυτή την έννοια δεν είναι απολύτως ορθό να λέγεται ότι η πολιτική ισότητα παραχωρήθηκε κι έγινε αποδεκτή από την ελληνοκυπριακή ηγεσία με το ψήφισμα 716 του 1991 του Σ.Α. Μία μορφή της υπήρχε από την πρώτη μέρα του κοινού κράτους. Ομοίως, είναι αντιφατικό κάποιοι σχολιαστές από τη μία να ομνύουν στο όνομα της Κυπριακής Δημοκρατίας και των θεσμών της και από την άλλη να απορρίπτουν τη δυνατότητα των δύο κοινοτήτων να μπλοκάρουν αποφάσεις του κοινού κράτους όταν θεωρούν πως αυτές απειλούν τα ζωτικά τους συμφέροντα. Αυτή η δυνατότητα ήταν συστατικό στοιχείο του Συντάγματος του 1960.
Σε αυτό το σημείο, κάποιος θα μπορούσε να αντιτείνει (κι εν μέρει θα είχε δίκιο) ότι άλλο η πολιτική κι άλλο η κυριαρχική ισότητα. Το πρόβλημα είναι ότι ο όρος «κυριαρχική ισότητα» δεν είναι αυστηρά ορισμένος στην παγκόσμια βιβλιογραφία. Εντός του διαρκώς διογκούμενου «λεξικού» του Κυπριακού ζητήματος, ο όρος αυτός φαίνεται ότι λειτουργεί ως μία κωδικοποίηση της πάγιας μαξιμαλιστικής επιδίωξης Τούρκων και Τουρκοκυπρίων εθνικιστών για μία λύση δύο κρατών ή έστω συνομοσπονδιακή.
Προφανώς, αυτή η επιδίωξη δυσχεραίνει ακόμη περισσότερο την εξεύρεση κοινώς αποδεκτού συμβιβασμού. Η δυσχέρεια όμως αυτή που προκύπτει από το χάσμα μεταξύ των θέσεων και στόχων των δύο κοινοτήτων θα πρέπει να θεωρείται δεδομένη κι αναμενόμενη. Σχεδόν πάντα, οι ειρηνευτικές διαπραγματεύσεις γίνονται μεταξύ παρατάξεων, εθνών και κοινοτήτων με διαμετρικά αντίθετες επιδιώξεις για το συνταγματικό τους μέλλον. Προκείμενου να γεφυρωθούν αυτές οι αντιθέσεις, οι διαπραγματευτές χρησιμοποιούν διάφορες τεχνικές όπως η σιωπή και η αμφισημία. Για παράδειγμα, το Σύνταγμα του 1960 δεν αναφέρεται καθόλου στο από που πηγάζει η κυριαρχία του κοινού κράτους. Πηγάζει από το σύνολο του κυπριακού λαού ή από τις δύο κοινότητες; Παρότι αναγνωρίζει την ύπαρξη τριών μειονοτήτων (Λατίνοι, Αρμένιοι, Μαρωνίτες), δεν ξεκαθαρίζει τη συνταγματική σχέση μεταξύ της ελληνοκυπριακής και τουρκοκυπριακής κοινότητας. Απλά περιγράφει τη λειτουργία του πολιτικού συνεταιρισμού τους. Από την άλλη πλευρά, το Σχέδιο Αννάν ήταν επίσης αμφίσημο σε σχέση με το ζήτημα της κυριαρχίας. Στο προοίμιο της Θεμελιώδους Συμφωνίας γινόταν λόγος για την «εγγενή συντακτική εξουσία» (inherent constitutive power) που θα επέτρεπε στις δύο κοινότητες να υιοθετήσουν τη λύση με δημοψηφίσματα. Την ίδια στιγμή το Σχέδιο Λύσης αναφερόταν σε δύο ισότιμες συνιστώσες πολιτείες που θα εξασκούσαν κυρίαρχα (sovereignly) όλες τις αρμοδιότητες που δεν θα εξασκούσε το κοινό ομόσπονδο κράτος. Κάθε Κύπριος πολίτης πέρα από την ιθαγένεια του κοινού κράτους θα είχε και μία «εσωτερική ιθαγένεια» της αντίστοιχης συνιστώσας πολιτείας. Παρά την ύπαρξη αυτών των ρυθμίσεων, η Ενωμένη Κυπριακή Δημοκρατία θα είχε μία κυριαρχία, μία διεθνή προσωπικότητα και μία ιθαγένεια.
Από αυτά τα δύο παραδείγματα καθίσταται σαφές ότι αντί να εστιάζουμε στη συνθηματολογία περί «καλής» πολιτικής ισότητας και «επάρατης» κυριαρχικής ισότητας, αυτό που θα έπρεπε να μας απασχολεί είναι η συνολική μορφή της λύσης και το ακριβές περιεχόμενο των διατάξεων της. Και ακόμη και σε σχέση με αυτό, οι συμφωνημένες παράμετροι της διζωνικής δικοινοτικής ομοσπονδίας με πολιτική ισότητα και κυρίως η διεθνής εμπειρία επιτρέπουν σημαντική ευελιξία. Για παράδειγμα, στο Βέλγιο, οι τρεις ομόσπονδες περιοχές (regions) κι οι τρεις γλωσσικές κοινότητες (communities) μπορούν να συνάπτουν ακόμη και διεθνείς συμφωνίες χωρίς αυτό να θεωρείται πρόβλημα για τη διεθνή κυριαρχία του κοινού κράτους. Παρόμοιες αρμοδιότητες έχουν τα ομόσπονδα κρατίδια της Αυστρίας (Länder) που γειτνιάζουν με άλλες χώρες. Στον Καναδά, η επαρχία του Κεμπέκ απολαμβάνει αρμοδιότητες που αφορούν ζητήματα μετανάστευσης ενώ της έχει αναγνωριστεί σε κάποιο βαθμό το δικαίωμα της δημοκρατικής απόσχισης. Παρόμοιο δικαίωμα απόσχισης έχει αναγνωριστεί και στη Βόρειο Ιρλανδία με τη Συμφωνία της Μεγάλης Παρασκευής (GoodFriday Agreement). Χωρίς να σημαίνει ότι ένα σχέδιο λύσης θα πρέπει να ακολουθήσει τα συγκεκριμένα παραδείγματα, είναι σημαντικό να θυμόμαστε ότι η ύπαρξη ανάλογων συνταγματικών ρυθμίσεων δεν υποβαθμίζει την πολιτική ζωή, συνταγματική τάξη και διεθνή παρουσία αυτών των κρατών.
Αυτή τη στιγμή, δεν είμαστε σε θέση να ξέρουμε με λεπτομέρειες τις συνταγματικές πρόνοιες του επόμενου σχεδίου λύσης –αν ποτέ υπάρξει. Σίγουρα όμως, θα υπάρχουν σε αυτό πλήθος διατάξεων που σκοπό θα έχουν να τετραγωνίσουν τον κύκλο μεταξύ των αντίθετων και συχνά συγκρουόμενων θέσεων των δύο κοινοτήτων. Παρότι κάτι τέτοιο δεν είναι ιδανικό, δε θα πρέπει να θεωρείται «ανάθεμα». Αντιθέτως, θα πρέπει να χαιρετιστεί ως μία προσπάθεια να δημιουργηθεί η αίσθηση και στις δύο συνιστώσες κοινότητες ότι οι θέσεις τους έχουν γίνει σεβαστές σε ένα βαθμό. Πιο σημαντικό από μία λύση χωρίς ασάφειες κι αμφισημίες είναι η δημιουργία βιώσιμων και λειτουργικών θεσμών του κοινού κράτους όπου οι δύο κοινότητες κι οι ελίτ τους διαρκώς θα επαναδιαπραγματεύονται τις επιδιώξεις τους για το πολιτικό και συνταγματικό τους μέλλον.
Προφανώς οι κοινότητες κι οι ηγεσίες του έχουν κάθε δικαίωμα να αποφασίσουν ότι το περιεχόμενο του σχεδίου λύσης –αν ποτέ συμφωνηθεί— δεν τις ικανοποιεί, όπως έκανε η ελληνοκυπριακή κοινότητα το 2004. Eίναι επίσης αναφαίρετο δικαίωμα τους να απορρίψουν ακόμη και τις συμφωνημένες παράμετρους της λύσης ως μη αποδεκτές και να αναζητήσουν μία άλλη λύση. Αυτό που δεν μπορούν να κάνουν είναι να στρουθοκαμηλίζουν πως μπορεί να υπάρξει κοινό κυπριακό κράτος χωρίς πολιτική ισότητα μεταξύ των δύο κοινοτήτων και των αντίστοιχων ομόσπονδων πολιτειών. Το τίμημα για τη μη ύπαρξη έντιμου και κοινά αποδεκτού πολιτικού συνεταιρισμού μεταξύ των δύο κοινοτήτων είναι ο γεωγραφικός διαχωρισμός τους.
This article was first published on the Sunday Edition of Politis on 25 April 2021.
If you are interested in getting those posts, you can subscribe to our mailing list, at the bottom of this page.